Բացել լրահոսը Փակել լրահոսը
A A

ՍԱՀՄԱՆԱԴՐՈՒԹՅԱՆ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԻ ՆՈՐ ՆԱԽԱԳԻԾ

Քաղաքականություն

ՍԱՀՄԱՆԱԴՐՈՒԹՅԱՆ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԻ ՆՈՐ ՆԱԽԱԳԻԾ

Օրերս «Ժողովրդավարություն» հասարակական կազմակերպությունը հանրությանը ներակայացրեց իր սահմանադրական բարեփոխումների նախագիծը: Նախագծի մշակման աշխատանքներն իրականացրել են Վարդան Պողոսյանը, Հրայր Թովմասյանը եւ Վահագն Գրիգորյանը: «Ա1+ »-ը ներկայացնում է նախագծի ստեղծման, դրա անհրաժեշտության եւ կառավարման համակարգի հիմնական դրույթների վերաբերյալ Վ. Պողոսյանի մեկնաբանությունները:

Նախագծի աշխատանքներն սկսվել են դեռեւս անցյալ տարվա ամռանը: Սկզբում ընդհանրապես նախատեսված չէր որեւէ նախագծի ներկայացում: Հիմնական գաղափարն այն էր, որ քննարկվեն սահմանադրական փոփոխությունների վերաբերյալ բոլոր առկա նախագծերը, կատարվեն համապատասխան վերլուծություններ, դրանք համադրվեն այլ երկրների սահմանադրական փորձի հետ եւ արդյունքում ներկայացվեն Սահմանադրության այս կամ այն դրույթի բարեփոխման վերաբերյալ առաջարկներ: Աշխատանքները սկսելիս ԱԺ-ում դեռ ներկայացված չէր որեւէ նախագիծ, ուստի մենք հիմնականում կատարում էինք համեմատություններ գործող Սահմանադրության եւ 2001 - 2003 թթ. - ին շրջանառության մեջ գտնվող պաշտոնական նախագծերի միջեւ: Աշխատանքների ընթացքում առաջարկությունների թիվը թույլ չտվեց դրանք ներկայացնել առանձին-առանձին եւ որոշվեց կազմել առաջարկությունների ամբողջական փաստաթուղթ:

Հայաստանի Հանրապետությունում սահմանադրական ռեֆորմի ամբողջ գործընթացը լուրջ մտահոգությունների տեղիք է տալիս: Թեեւ պաշտոնական շրջանակները 1998 թվականից ընդունում են սահմանադրական լուրջ բարեփոխումների անհրաժեշտությունը, սակայն մինչ օրս ներկայացված նախագծերը չեն համապատասխանում այն հռչակված նպատակներին, որոնց վերաբերյալ քաղաքական շրջանակներում չկան լուրջ տարաձայնություններ: Համակարգային փոփոխությունների ենթատեքստում Աժ ներկայացված նախագծերից որեւէ մեկը, ներառյալ այդքան շատ գովաբանված 2001 թ. - ի նախագիծը, չի համապատասախանում այն բոլոր պահանջներին, որոնք պետք է կյանքի կոչել այսօր Հայաստանում ժողովրդավարություն եւ իրավական պետություն հաստատելու համար:

Նախագծի մշակման փուլում ակտիվ շփումների մեջ ենք եղել տարբեր քաղաքական ուժերի, քաղաքական գործիչների հետ եւ նախքան նախագծի հրապարակումն այն ներկայացվել է նաեւ Աժ այն խմբակցություններին, որոնք ցանկություն են հայտնել ծանոթանալ նախագծի հետ: Խոսքը «Արդարություն», «Ազգային միաբանություն» եւ ՄԱԿ խմբակցությունների մասին է: Քանի որ Հայաստանում սահմանադրական բարեփոխումների համար դեռեւս չկա բարենպաստ քաղաքական մթնոլորտ, կարծում եմ, որ քաղաքացիական ցանկացած նախաձեռնություն կարող է նպաստել այդ գործընթացին:

Ակնհայտ է, որ սահմանադրական փոփոխությունների առանցքային հիմնախնդիրներից մեկը կառավարման համակարգի այնպիսի բարեփոխումն է, որը կապահովի իշխանությունների իրական բաժանումն ու հավասարակշռությունը:

Գործող Սահմանադրությամբ նախագահին տրված է շատ մեծ, գրեթե անսահմանափակ իշխանություն: Թեեւ նախագահը հռչակված է որպես պետական իշխանության մարմինների բնականոն գործընթացն ապահովող պաշտոնատար անձ, սակայն իրականում նա վեր է կանգնած բոլոր երեք` օրենսդիր, գործադիր եւ դատական իշխանություններից: Այս երեք իշխանությունների վրա նախագահն ունի ազդեցության շատ մեծ լծակներ: Դատական իշխանության դեպքում, փոքր վերապահում եմ կատարում, քանի որ դատավորը եւ Սահմանադրական դատարանի անդամը չեն կարող փոփոխվել մինչեւ կենսաթոշակային տարիքի հասնելը, բայց մենք պետք է նկատի ունենանք, որ գործող Սահմանադրությամբ Հանրապետության նախագահն ինքն իրեն առաջարկություններ է ներկայացնում դատավորին նշանակելու եւ պաշտոնանկ անելու հարցերով: Այս իրավիճակը շատ դիպուկ էր նկարագրել պրոֆեսոր Վլադիմիր Նազարյանը. «Նախագահը որպես Արդարադատության խորհրդի նախագահ մեկ ձեռքով ստորագրում է դատավորին նշանակելու առաջարկությունը, այնուհետեւ գնում է մեկ այլ սենյակ եւ մյուս ձեռքով, արդեն որպես Հանրապետության նախագահ, ստորագրում է դատավորի նշանակման հրամանագիրը»: Հանրապետության նախագահի ազդեցությունն օրենսդիր եւ գործադիր իշխանությունների վրա շատ ավելի մեծ է: Թեեւ նախագահը, Սահմանադրության համաձայն, գործադիր իշխանության ղեկավարը չէ, բայց նա փաստացի ղեկավարում է այդ իշխանությունը, քանի որ նա է միայնակ ձ—ավորում կառավարությունը, նշանակում վարչապետին, իսկ վարչապետի առաջարկությամբ՝ նախարարներին: Նա կարող է ցանկացած ժամանակ պաշտոնանկ անել վարչապետին: Հետեւաբար, Նախագահն է որոշում է կառավարության կյանքի եւ մահվան հարցը: Բայց այսքանով նրա ազդեցությունը կառավարության վրա չի սահմանափակվում: Չլինելով կառավարության անդամ, նա վարում է կառավարության նիստերը եւ վավերացնում է կառավարության բոլոր որոշումները: Նա է որոշում կառավարության կառուցվածքը եւ գործունեության կարգը: Նրա ազդեցությունը կառավարման գործընթացում հսկայական է: Եվ սա Հայաստանում, չգիտես ինչու, կոչվում է կիսանախագահան կառավարման ձեւ, որը որեւէ ընդհանրություն չունի ժողովրդավարական երկրում կառավարման այս համակարգի հետ: Նման համակարգ այսօր գործում է միայն աֆրիկյան որոշ երկրներում, ասենք, Բուրկինա Ֆասոյում, Կենտրոնաաֆրիկյան հանրապետությունում կամ աբոնում: Չեմ կարծում, որ նման կառավարման ձեւով կարելի է ստեղծել ժողովրդավարական հիմունքների վրա խարսխված պետություն: Անկախությունից հետո Հայաստանում ձեւավորված քաղաքական համակարգը գնալով դառնում է միակենտրոն եւ միաձիգ: Ըստ էության չեն ձեւավորվում քաղաքական ուժեր, քանի որ ամեն ինչ կախված է մեկ մարդու՝ Հանրապետության նախագահի կամքից: Քաղաքական կուսակցությունները կամ համախմբվում են նախագահի շուրջ, կամ հակադրվում են նրան՝ երկու դեպքում էլ չվերածվելով լուրջ քաղաքական ուժի: Սա է պատճառը, որ Հայաստանում մինչ օրս չկա ձեւավորված կուսակցական համակարգ: Արդյունքում արեւելաեվրոպական բազմաթիվ երկրներ, որոնք ընդունել են «քաղաքակիրթ» կիսանախագահական ձեւ եւ որոնց մեկնարկային պայմանները համեմատելի էին Հայաստանի հետ, այսօր, ի տարբերություն մեզ, ունեն ձեւավորված եւ բավականին կայուն կուսակցական համակարգ:

Հետեւաբար, ցանկացած սահմանադրական ռեֆորմ առաջին հերթին պետք է անդրադառնա Հանրապետության նախագահի ձեռքում իշխանության գերկենտրոնացման հիմնախնդրին: Որքանով ենք ցանկանում իսկապես ունենալ քաղաքական պատասխանատվություն ունեցող կառավարություն, որքանով ենք ցանկանում, որ Հանրապետության նախագահը սահմանափակվի միայն այն գործառույթների իրականացմամբ, որոնք սահմանադիրը վերապահել է նրան եւ որքանով ենք ցանկանում, որ կառավարությունը՝ ունենալով պառլամենտական մեծամասնության աջակցությունը, փաստացի ի վիճակի լինի իրականացնել իր գործառույթները: Ցավոք սրտի, ոչ 2001 թ.-ի եւ ոչ էլ 2003 թ.-ի սահմանադրական նախագծերն այս խնդրին բավարար լուծում չեն տվել այն առումով, որ Հանրապետության նախագահը շարունակում է պահպանել վարչապետին ցանկացած ժամանակ պաշտոնանկ անելու իր միանձնյա իրավունքը: Եթե Հանրապետության նախագահն այս իրավունքը պահպանում է, ապա, իհարկե, կարելի է գրել, որ կառավարությունն է գործադիր իշխանության բարձրագույն մարմինը, ինչպես այսօր արված է եւ՛ կոալիցիայի եւ՛ ՄԱԿ - ի նախագծերում: Բայց եթե այդ բարձրագույն մարմնի գոյությունը միշտ կախված է լինելու նախագահի կամքից, ապա, ըստ էության, Սահմանադրությունում ամրագրված տվյալ դրույթը ի չիք է դառնում, եւ դե ֆակտո այս գործառույթն անցնում է Հանրապետության նախագահին, որը չի կրում որեւէ քաղաքական պատասխանատվություն: Ի տարբերություն նախագահի, կառավարությունը պատասխանատու է ԱԺ-ի առջեւ: Ուստի, եթե կառավարության վարած արտաքին քաղաքականությունը չի համապատասխանում ԱԺ-ի մեծամասնության կամքին, ապա նրան կարելի է պաշտոնանկ անել, իսկ Հանրապետության նախագահի դեպքում՝ միակ հնարավորությունը հինգ տարի սպասելն է, մինչեւ հաջորդ նախագահական ընտրությունները: Վարչապետի պաշտոնանկության հարցին անդրադարձել է ՄԱԿ-ի նախագիծը, սակայն այս հիմնախնդիրը կրկին չի ստացել բավարար լուծում: Ըստ ՄԱԿ - ի նախագծի, նախագահն այլեւս իրավունք չունի անմիջապես ազատել վարչապետին: Նախագահը կարող է վարչապետին պաշտոնանկ անել միայն ԱԺ - ի համաձայնությամբ: Եթե ՄԱԿ-ի նախագիծը միայն այսքանով սահմանափակվեր, ապա դա շատ ողջունելի կլիներ, սակայն, ըստ նախագծի համաձայնություն չտալու դեպքում խորհրդարանը պարզապես լուծարվում է:

Վարչապետի պաշտոնանկության հարցը լուծված չէր նաեւ 2001 թ. եւ 2003թ. հանրաքվեի դրված նախագծերում: Թեպետ անընդհատ ընդգծվում է, որ մեր Սահմանադրությունը հիմնված է ֆրանսիական մոդելի վրա, սակայն հենց այս առանցաքային հարցում Ֆրանսիայի Սահմանադրությունը նախատեսում է, որ վարչապետը կարող է պաշտոնանկ արվել միայն երկու դեպքում՝ երբ ինքն է ներկայացնում իր հրաժարականը կամ երբ ԱԺ-ն անվստահություն է հայտնում կառավարությանը: Մեր առաջարկած նախագծում ամրագրված սկզբունքը շատ պարզ է. կառավարությունը պետք է պաշտոնավարի այնքան ժամանակ, քանի դեռ վայելում է Աժ - ի վստահությունը: Հաշվի առնելով, որ Հանրապետության նախագահը, ինչպես ԱԺ-ը, ընտրվում է ժողովրդի կողմից, եւ որ նա որոշակի ազդեցություն ունի նաեւ գործադիր իշխանության իրականացման վրա (բայց միայն որոշակի ազդեցություն` արտաքին քաղաքականության, պաշտպանության եւ անվտանգության բնագավառներում), Հանրապետության նախագահի համար սահմանվել է վարչապետին պաշտոնից ազատելու վերաբերյալ ԱԺ-ին առաջարկություն ներկայացնելու իրավունք: Բայց վերջնական որոշում կայացնողը ԱԺ-ն է: Եթե նա չի ընդունում նախագահի տվյալ առաջարկությունը, ապա նախագահը պետք է հաշտվի խորհրդարանի կարծիքի հետ եւ կառավարությունը պետք է շարունակի իր գործունեությունը:

Կառավարության կազմավորման վերաբերյալ գործող Սահմանադրությունը նախատեսում է, որ Հանրապետության նախագահը ցանկացած պահի, երբ վարչապետի պաշտոնը թափուր է, իրավունք ունի միանգամից նշանակել վարչապետ եւ վերջինիս առաջարկությամբ՝ նախարարներին: Այս մոտեցումը պահպանված է նաեւ կոալիցիայի նախագծում: Ըստ այդ նախագծի, նախագահը երեք անգամ իրավունք ունի առաջարկել վարչապետի թեկնածու, եւ եթե ԱԺ-ն երրորդ անգամ մերժում է այդ թեկնածությունը, ապա այն լուծարվում է: Այսինքն՝ կոալիցիայի նախագիծը կառավարման ձեւավորման հարցում չի կատարել որեւէ բարելավում: Ըստ էության պահպանվել են նույն մեխանիզմները եւ բոլորովին էլ զարմանալի չէ, որ Վենետիկի հանձնաժողովը շատ բացասական գնահատական է տվել նման ընթացակարգին, քանի որ ԱԺ-ն չունի որեւէ դեր ոչ միայն վարչապետի պաշտոնանկության, այլ նաեւ կառավարության ձեւավորման հարցում: Այս առումով ողջունելի է ՄԱԿ-ի նախագիծը, որն առաջնորդվում է այն կանխավարկածով, որ Աժ-ում մեծամասնության առկայության դեպքում օրենսդիրն իրավասու է ձեւավորել կառավարությունը: Մեր նախագիծը ելնում է նույն սկզբունքից, սակայն մեխանիզմները որոշակիորեն տարբերվում են: Մեր նախագծում նախաձեռնության առաջին քայլի իրավունքը տրված է Հանրապետության նախագահին, ինչը բնորոշ է կիսանախագահական եւ պառլամենտական երկրներին: Հանրապետության նախագահն առաջարկում է վարչապետի թեկնածու, որից հետո վարչապետի կողմից ներկայացված կառավարության կազմը ստանում է Հանրապետության նախագահի հավանությունը: Կառավարության կազմավորումից հետո նրա գործունեության ծրագիրը ներկայացվում է ԱԺ-ին, եւ խորհրդարանն է որոշում կառավարությանը վստահության քվե տալու հարցը: Եթե ԱԺ-ն ձայների բացարձակ մեծամասնությամբ հավանություն չի տալիս նման կառավարությանը, ապա կառավարությունը հրաժարական է տալիս եւ արդեն նախաձեռնության իրավունքն անցնում է Աժ-ին, որն ընտրում է վարչապետ: Կառավարության ձեւավորման ժամանակ քայլերի նման հերթականությունը (սկզբում նախագահի, ապա՝ Աժ-ի կողմից) պարտադրում է նախագահին հաշվի նստել Աժ-ում ուժերի ռեալ հարաբերակցության հետ եւ առաջարկել այնպիսի վարչապետի թեկնածու, որի կառավարության ծրագրի ընդունման հավանականությունը Աժ-ում բավականին մեծ է: Եթե Աժ-ում ուրվագծվում է հստակ մեծամասնություն այս կամ այն վարչապետի օգտին, ապա նախագահը որեւէ այլ խելամիտ ընտրություն չունի, քան հենց այդ վարչապետին առաջարկելը: Նախագահի հեղինակությանը մեծ հարված կլինի, եթե նրա առաջարկած թեկնածուն մերժվի, եւ Աժ-ը երկրորդ քայլում ձեւավորի իր կառավարությունը: Նախագահին առաջին քայլի իրավունքի վերապահումը նրան ստիպում է հենց սկզբից խաղալ անաչառ միջնորդի դերը, եւ իր ու կառավարության միջեւ դնել հուսալի համագործակցության հիմքը: Եթե նախագահը նախօրոք գիտի, որ ինչ-որ մեկն Աժ-ում մեծամասնություն ունի, ապա տրամաբանական է, որ նա կառաջարկի հենց այդ վարչապետի թեկնածությունը, վստահ լինելով, որ հակառակ դեպքում այդ իրավունքից կօգտվի խորհրդարանը՝ իր հեղինակության համար բացասական հետեւանքներով:

Բոլորովին այլ է իրավիճակը, երբ Աժ-ում չկա հստակ մեծամասնություն: Եթե ԱԺ-ը հնարավորություն չունի նաեւ իր սեփական նախաձեռնությամբ ստեղծել կառավարություն, ապա նախատեսվում է, որ ուղղակի մանդատ ունեցող Հանրապետության նախագահն իր վրա պետք է վերցնի կառավարություն ստեղծելու պատասխանատվությունը: Այս դեպքում Հանրապետության նախագահի կողմից ձեւավորված կառավարության ծրագրի հաստատման համար անհրաժեշտ է պատգամավորների պարզ մեծամասնություն:

Եթե ԱԺ-ում ընդհանրապես չկա որեւէ մեծամասնություն, այսինքն հնարավոր չէ ստեղծել նաեւ «փոքրամասնության կառավարություն», ապա նման իրավիճակում ԱԺ-ն պարզապես պետք է լուծարվի, քանի որ ի վիճակի չէ իրականացնել իր հիմնական գործառույթներից մեկը՝ գործունակ կառավարութան կազմավորումը եւ այդ կառավարությանն աջակցությունը: Սա շատ բնական եւ տարածված լուծում է գրեթե բոլոր կիսանախագահական եւ պառլամենտական երկրներում:

Կառավարման համակարգի ռեֆորմի կարեւորագույն հարցերից մեկը Հանրապետության նախագահի կողմից Աժ-ը լուծարելու իրավասությունն է: ործող Սահմանադրությամբ նախագահի լիազորությունը գրեթե անսահմանափակ է եւ հենց դրանով է պայմանավորված նախագահի գերակա դիրքը Աժ-ի նկատմամբ: Կիսանախագահական երկրներում Հանրապետության նախագահն Աժ-ը լուծարելու միանձնյա իրավունք ունի միայն Ֆրանսիայում: Եվ շատ հատկանշական է, որ արեւելաեվրոպական որեւէ երկիր ֆրանսիական սահմանադրության այս դրութը չի ընդօրինակել: Այստեղ պետք է գոհունակությամբ նշել, որ Աժ-ն միանձնյա լուծարելու իրավունքը բոլոր նախագծերում վերացված է: Սակայն դա բավարար լուծում չէ, քանի որ ԱԺ-ի լուծարումն ինքնին դեմոկրատական ինստիտուտ է, որը հնարավորություն է տալիս ճգնաժամային իրավիճակներում որոշումներ ընդունելու իրավասությունը փոխանցել հենց իշխանութան տիրոջը` ժողովրդին: Ժողովուրդը հնարավորություն է ստանում նոր ընտրությունների ժամանակ իր վերաբերմունքն արտահայտել նախորդ Աժ-ի եւ կառավարության նկատմամբ:

Լուծարման ինստիտուտի դե ֆակտո վերացումը, ինչպես դա նախատեսված է Աժ ներկայացված նախագծերում, չի լուծում մի շատ կարեւոր խնդիր. կիսանախագահական համակարգի տրամաբանության համաձայն` կառավարությունը ձեւավորում է նա, ով ունի ժողովրդից ստացված ավելի թարմ մանդատ: Պատկերացնենք մի իրավիճակ, երբ նախագահական ընտրությունը տեղի է ունենում Աժ-ի ընտրությունից մեկ կամ երկու տարի հետո եւ հաղթում է նախագահի այն թեկնածուն, որն ընդդիմադիր է Աժ-ի մեծամասնությանը: Այդ դեպքում քաղաքական իրավիճակը երկրում կտրուկ փոխվում է. ընտրվում է մի նախագահ, որն ունի ժողովրդի մեծամասնության աջակցությունը, բայց նա ոչինչ չի կարող փոխել քաղաքականության մեջ, քանի դեռ չունի մեծամասնություն ԱԺ-ում: Խորհրդարանի լուծարման հարցը պետք է այնպես կարգավորել, որ Հանրապետության նախագահը հնարավորություն ունենա ավելի թարմ մանդատ ունենալու դեպքում՝ լուծարել Աժ-ը եւ փորձել ստեղծել նոր քաղաքական մեծամասնություն: Ըստ մեր նախագծի, նախագահը նման պարագայում երկու տարբերակ ունի. կամ լուծարում է Աժ-ը, կամ ձեւավորում է կառավարություն՝ Սահմանադրությամբ սահմանված ընթացակարգով: Երկրորդ դեպքում, իհարկե, չի բացառվում, որ նախագահը չկարողանա ձեւավորել իր վստահությունը վայելող կառավարություն:

ԱԺ-ի լուծարման (կամ լիազորությունների կրճատման) մասին դրույթները, որոնք ամրագրված են ինչպես 2001 — 2003 թթ-ի, այնպես էլ ՄԱԿ-ի եւ կոալիցիայի նախագծերում, որեւէ առնչություն չունեն կոնֆլիկտների լուծման մեխանիզմների հետ: Ըստ այդ նախագծերի, ԱԺ-ի լիազորությունների ժամկետը կրճատվում է, եթե «Ազգային ժողովը երկու աշխատանքային ամսվա ընթացքում որոշում չի կայացնում կառավարության որոշմամբ անհետաձգելի համարվող օրենքի նախագծի վերաբերյալ», կամ «եթե հերթական նստաշրջանի ընթացքում Աժ-ի նիստերը երկու ամսից ավելի չեն գումարվում», կամ էլ «եթե հերթական նստաշրջանի ընթացքում Ազգային ժողովը երկու ամսից ավելի իր կողմից քննարկվող հարցերի վերաբերյալ որեւէ որոշում չի կայացնում»: Այս երեք դեպքերում էլ ԱԺ-ը հեշտությամբ կարող է խուսափել լուծարումից՝ որեւէ որոշում կայացնելով կամ նիստ գումարելով:

Հանրապետության նախագահի ֆունկցիաները, մեր կողմից առաջարկված նախագծում, ենթարկվել են էական փոփոխությունների, եւ դրա հետ կապված փոխվել են նաեւ նրան վերպահված բազմաթիվ լիազորություններ: Հանրապետության նախագահը շարունակում է պատասխանատու մնալ երկրի համար կենսական կարեւորություն ունեցող հարցերի` արտաքին քաղաքականության, պաշտպանության եւ անվտանգության բնագավառների համար: Սակայն իր լիազորությունները նա պարտավոր է իրականացնել Աժ-ի մեծամասնության վստահությունը վայելող կառավարության հետ միասին: Ժողովրդի համար կարեւորագույն հարցերի շուրջ որոշումները պետք է ընդունվեն միայն փոխհամաձայնեցված քաղաքականությամբ: Այդ որոշումների ընդունման համար ֆորումը, ըստ մեր նախագծի, ազգային անվտանգության խորհուրդն է, որը խորհրդատվականից վերածվում է սահմանադրական մարմնի: Անվտանգության խորհրդի հիմնական ֆունկցիան համապատասխան բնագավառներում պետական կառավարման մարմինների գործունեության համակարգումն է: